Седьмого сентября открылась очередная сессия Госдумы. По итогам предыдущей Борис Грызлов похвалил депутатов: за четыре месяца они приняли 249 законов. Это рекорд, добавил он. Такого не было за все время существования «новой» Госдумы, то есть с 1993 года. Но выполненный «план по валу» еще не гарантирует качества и проработанности законов и не отвечает на вопрос, как соотносится существование парламента с центрами разработки и принятия решений и в правительстве, и в администрации президента. «РР» попытался понять, кто из депутатов на самом деле активно работает в российском парламенте и чем в это время занимаются остальные
Ходят в клубы, к любовницам, пьют, гуляют на народные деньги, — со всей прямотой раскрыл как-то тайну Владимир Жириновский.
— Во время сессий на Канары с девочками ездят, — подхватил коммунист Валерий Рашкин.
Дело было в марте, когда Общественная палата — далеко не первой, конечно, — обратила внимание на поразительно пустой зал заседаний Госдумы во время принятия законов и пообещала регулярно предавать гласности имена главных прогульщиков. Не то чтобы депутаты испугались, но спустя месяц, в апреле, наличие проблемы констатировал уже Дмитрий Медведев. «Пусть ходят на заседания. А те, кто не ходит… Давайте изменим законодательство — пусть гуляют в другом месте», — предложил тогда президент.
Впрочем, и глава государства, и Общественная палата синхронно озаботились лишь внешними впечатлениями от деятельности Госдумы. Между тем регламент нижней палаты парламента написан так, что для ее успешной работы совершенно неважно, сколько депутатов в зале — 450 или четыре. К чему разводить театр, когда голосование фракций по проектам законов чаще всего предопределено и нет никакой разницы, голосует ли каждый сам за себя или кто-то один за двадцать своих коллег. Главный вопрос ведь не в картинке из зала заседаний, а в той содержательной функции, которую выполняет парламент. Есть ли у «послушно голосующей Думы» какая-то нужная функция и если есть, то в какой мере она исполняется?
— В любом парламенте любой страны есть три группы депутатов, — объясняет председатель думского комитета по собственности, депутат от «Единой России» Виктор Плескачевский. — Во-первых, политики вроде Жириновского, умеющие ярко выступить, во-вторых, юристы и экономисты, на которых держится содержательная часть работы, и, в-третьих, лоббисты вместе с примкнувшими к ним депутатами.
В целом эта характеристика подходит и для Государственной думы. Самого Виктора Плескачевского, кстати, без сомнения, можно отнести как раз к тем, на ком держится содержательная работа. Отличие от «любого парламента любой страны» не в структуре занятий депутатов, а в чем-то ином.Законники
— ЦК у партии «Единая Россия» расположен не в Думе, — ехидничает по этому поводу справедливоросс Геннадий Гудков, — и они всего лишь проводники тех директив, которые спускаются сверху.
Впрочем, то, что центр разработки законов быстрыми темпами перемещается из Думы в администрацию президента и правительство, не отрицают и в самой «Единой России».
— Когда-то восемьдесят процентов проектов законов вносилось депутатами, остальное — правительством. Сейчас ситуация выравнялась, — признает Виктор Плескачевский.
По правде говоря, не только выравнялась, но и начала активно крениться в другую сторону. Стараниями депутатов нынешней Думы написана лишь треть принятых законов.
— На самом деле это не так важно, — уверяет Плескачевский. — Есть пример Германии, где правительство — основной разработчик законов, а депутаты имеют право законодательной инициативы, только если их собралось не менее пяти процентов.
— В советские времена сколько было членов в Союзе писателей? Десятки тысяч. А Шолохов среди них был один, — неожиданно поддерживает своего политического противника экс-депутат от ЛДПР Алексей Митрофанов. — Ну не могут пятьсот писателей быть достойны Нобелевской премии! Так и среди депутатов. Реальное отношение к законотворческой работе имеют человек двадцать пять — тридцать: те, кто действительно пишет законы или руководит рабочими группами по их разработке. Еще примерно пятнадцать человек плотно заняты в бюджетном процессе.
— Всего?
— А этого достаточно.
— Чем тогда занимаются остальные четыреста?
— А кто чем. Кто-то в регионах больше работает, кто-то в партийных структурах, человек десять-пятнадцать постоянно за границу ездят — на парламентские ассамблеи и за выборами наблюдать.
Алексей Митрофанов формально, наверное, самый активный депутат за всю историю Госдумы. По его собственному признанию, за двенадцать лет в парламенте он разработал около пятисот проектов законов, некоторые Дума рассматривает до сих пор: «Никак перемолоть не могут». Другой разговор, что при таком «достаточном» количестве депутатов, занимающихся законотворчеством, все наиболее важные, системные законы, меняющие правила игры в важнейших сферах жизни, разрабатываются сегодня вне парламента.
Достаточно беглого взгляда на то, кто стоит за самыми громкими законодательными инициативами: сокращение числа проверок малого и среднего бизнеса — правительство; гуманизация УПК по отношению к подозреваемым в экономических преступлениях — президент; пакет антирейдерских законов — правительство по поручению президента; изменения в закон о выборах — президент; перевод бюджетной сферы со сметного финансирования на госзаказ — правительство…
У депутатов есть три чтения, чтобы внести свои правки, но принципиально закон все равно не изменить.
— Когда недавно принимался закон об обороте лекарственных средств, в него было предложено около трехсот поправок, — рассказывает Павел Толстых, директор Центра по изучению проблем взаимодействия бизнеса и власти. — Однако на профильном комитете рассмотрели только те, что внесли депутаты Ольга Борзова и Николай Герасименко, связанные с Минздравом. Остальные заблокировали. Сами поправки раздавались депутатам, когда они уже входили на заседание, а значит, не могли толком заняться их анализом.
Функции парламентариев в такой схеме принятия законов сводятся лишь к минимальной их корректировке. «Штамповочный цех», — хором называют свое место работы депутаты меньшинства.
— Важно, что у нас есть консолидация сил президента, правительства и Думы, — отвечает им Виктор Плескачевский. — Это триединство ветвей нужно, чтобы закон стал законом. Раньше, когда Дума была конфронтационной, через законы удавалось реализовывать очень мало идей, приходилось действовать через указы президента. В нынешней же Думе, как и в прошлой, уже есть единодушие.
Впрочем, единодушие имеет и оборотную сторону. К аргументам оппозиции, бывает, не прислушиваются даже тогда, когда они имеют под собой основания.
— Любая критика дает возможность улучшить документ, отшлифовать его, — объясняет депутат от «Справедливой России» Илья Пономарев. — Но нас не слушают, и появляется масса примеров, когда закон приняли — и тут же его надо переписывать. Классический пример — закон о монетизации льгот, принятый Думой прошлого созыва. Много примеров и сейчас. Принимали закон о создании Росавтодора, в котором изначально была сформулирована несуществующая организационно-правовая форма. Мы про это публично говорили на заседаниях Госдумы, но нас проигнорировали. Пока из администрации президента разработчикам не указали на ошибку. Только тогда они поменяли.
— В спешке, под давлением правительства в свое время приняли новый Лесной кодекс, — приводит другой пример коммунист Виктор Илюхин. — И что получили? Невозможность справиться с пожарами, человеческие жертвы и огромный материальный ущерб.
Невнимание к мнению меньшинства делает бессмысленным и процесс разработки законов другими фракциями. Проект, предложенный депутатом не из «Единой России», шансов быть принятым практически не имеет.
Чтобы продвинуть свои идеи, депутатам из ЛДПР, КПРФ и «Справедливой России» приходится идти на ухищрения. На прошлой неделе Центр по изучению проблем взаимодействия бизнеса и власти опубликовал итоги исследования законодательной активности депутатов. Выяснилось: несколько десятков из них за два с половиной года работы парламента так и не внесли ни одного законопроекта, а огромное количество ограничилось одним-двумя (см. справку на стр. 29). Впрочем, при ближайшем рассмотрении оказывается, что далеко не все, кто попал в эти черные списки, того заслуживают. Они просто действуют по существующим, порой нелепым, правилам игры.
— На самом деле я законотворческой деятельностью тоже занимаюсь, — объясняет «РР» один из антигероев исследования, Илья Пономарев. — Но за авторство не держусь. Как говорится, «мне не шашечки, мне ехать». Я шел в Думу с желанием провести около десятка своих законов. Один уже принят, пять скоро будут рассматриваться во втором и третьем чтении. Делается это таким образом: мы проект разрабатываем, и я отношу его конкретным людям в правительство. А уже они выносят его в Думу от своего лица. И тогда это все работает. А в противном случае все будет отклонено.
— А когда вы баллотировались в Думу, думали, что будет по-другому?
— Ну что вы, иллюзий не было. Более того, я так и говорил избирателям, что сейчас парламент свою функ-цию активного разработчика законов потерял. Но тем не менее у депутата осталось много возможностей помочь избирателям. Это всевозможные депутатские запросы, административный ресурс: депутат же по статусу приравнен к федеральному министру, и его прямое участие в судьбе человека сильно меняет отношение к нему конкретных чиновников или милиции. Человек оказывается не один на один с бездушной машиной. И в парламент, говорил я, стоит идти хотя бы для того, чтобы там на одного лоббиста, действующего в интересах крупного бизнеса, стало меньше, а на одного разумного и честного человека больше.
Лоббизм действительно неизменный атрибут любого парламента, который может быть как цивилизованным институтом, так и проклятием.Лоббисты
— Бюджет — это коллективное творчество! Недопустимо, чтобы министры лоббировали в Думе свои расходы. Вопрос будет поставлен просто: либо министры работают в правительстве, либо уходят в Думу! — так стращал своих подчиненных премьер-министр Евгений Примаков. Было это в 98−м.
Его нелюбовь к индивидуализму можно было понять: едва в Думе началось обсуждение бюджета, большинство министров там видели чаще, чем в своем рабочем кабинете. Ничего личного по отношению к Евгению Максимовичу. Просто они так привыкли.
— Когда Дума еще не контролировалась правительством, министры могли заниматься такой партизанской деятельностью, — вспоминает Алексей Митрофанов. — Было так: какое-то ведомство понимало, что в проекте бюджета их обделили. И увеличить финансирование не светило. Тогда они и шли к депутатам. А мы уже выходили с предложением, допустим, увеличить финансирование какого-нибудь космического агентства на пятьдесят процентов. Когда в правительстве возмущались, эти космические начальники разводили руками: «А мы-то здесь при чем?»
Шел торг с депутатами и за утверждение бюджета в целом. Часто его предметом становились так называемые целевые федеральные инвестиционные программы.
— Когда принимался бюджет, шел сбор заявок. Депутаты могли предложить правительству объекты в своих регионах для целевого финансирования из центра. Дальше был торг: чьи заявки учитывать, чьи нет, — рассказывает депутат от «Единой России» Константин Затулин. — И с теми депутатами, от кого принятие бюджета зависело в большей степени, заключали сделку: они голосовали за бюджет, а в их избирательном округе строили больницу или какой-нибудь культурный центр. Чемпионами в этом плане были Мартин Шаккум и Олег Морозов.
Но уже у депутатов предыдущего — четвертого — созыва такой возможности не было. Инвестиционные программы ликвидировали. А параллельно поменяли регламент, уменьшив возможности депутатов по корректировке бюджета. И смысл договариваться с ними по отдельности исчез. «Влияние депутатов деградировало», — не скрывает Константин Затулин.
Показательный пример: когда принимался бюджет на 2010 год, во время второго чтения было перераспределено лишь 26 млрд рублей (0,3% всего бюджета), да и то по просьбе Минфина, а не депутатов. В прошлые годы битва за дополнительные расходы шла до победного конца — до третьего чтения.
Сложнее стало работать и отраслевым лоббистам.
— Лет десять-двенадцать назад достаточно было договориться с одной фракцией, профинансировать какие-нибудь их мероприятия, и та, особо не задумываясь, могла встать на их сторону, — делится воспоминаниями Виктор Плескачевский. — Сейчас же, если хотите добиться принятия закона, нужно согласие трех субъектов — Думы, правительства и президента. Это сложнее.
Сегодняшний шанс лоббистов — игра на противоречиях между правительством и администрацией президента, между разными министерствами, чьи мнения по проектам законов не всегда совпадают. В эту щель они и пытаются протиснуться. Так было недавно во время принятия закона о торговле, когда и в Думе, и в правительстве сошлись лоббисты производителей продуктов питания и крупных торговых сетей. Обе силы с сопоставимым властным ресурсом, что и предопределило ничью по очкам.
А вот когда принимался закон об обороте лекарственных средств, позиции правительства оказались сильнее, чем лобби фармацевтических компаний и аптечных сетей. Те всеми силами пытались минимизировать список лекарств, на которые государство будет регулировать цены.
— Есть депутаты, которые прямо связаны с бизнес-структурами, — не открывает большой тайны Константин
Затулин. — Была авария на одной из шахт в Кемерове, так я видел, как группа депутатов из кожи лезла вон, чтобы выгородить владельцев шахты. Невооруженным глазом видно, чем они заняты.
Точно так же своих очевидных лоббистов в Думе имеют газовики, рекламный и телекоммуникационный бизнес. Впрочем, это не всегда плохо.
— Я в Парламентской ассамблее Совета Европы работаю над докладом по теневой экономике, — объясняет Виктор Плескачевский. — Там написано, что есть одна категория лоббистов — отраслевые ассоциации, — которая открыто заявляет о своих интересах и принимает участие в разработке законов, выражая свое мнение. Этот лоббизм мы предлагаем поощрять, он развивает демократию. А вторая категория — этакие проныры, которые бегают между кабинетами в парламенте или правительстве, пытаясь протащить преимущества той или иной компании или отрасли. Вот с этой формой лоббизма нужно бороться.
Впрочем, очевидно, что при нынешнем распределении ролей в законотворческом процессе свои основные усилия лоббисты направляют на правительство. И даже получившие мандат крупные бизнесмены редко пользуются именно депутатскими полномочиями для развития своего бизнеса. Мандат им чаще всего нужен для другого.Капиталисты
— Виктор Бут (российский бизнесмен, обвиняемый США в торговле оружием и находящийся под арестом в Таиланде. — «РР») много бы сейчас отдал за то, чтобы у него в кармане был дипломатический паспорт и статус депутата, — на этом примере Алексей Митрофанов пытается объяснить мне, зачем крупные бизнесмены идут сегодня в Госдуму. — Кстати, с ним такой разговор был накануне выборов 2007 года. И он так высокомерно говорил: «А что мне Дума? Я и без Думы решаю все вопросы». Вот и решил…
Многие бизнесмены оказались прозорливее «оружейного барона» Бута. На выборах в Госдуму в 2007 году в парламент прошли около 80 крупных предпринимателей, в основном по партийным спискам «Единой России» и ЛДПР. Не все, конечно, было гладко. Так, партия власти в какой-то момент провела чистку рядов от олигархов и на них похожих. Случилось это после того, как против их присутствия в предвыборных списках высказался Владимир Путин. «Власть и деньги должны существовать раздельно, это касается и партийных списков», — заявил он на съезде «Единой России», и почти сразу видов на депутатские кресла лишились такие люди, как хозяин «Нафта Москва» миллиардер Сулейман Керимов, теперь уже экс-глава Роснефти Сергей Богданчиков и еще с десяток олигархов калибром поменьше. Но и осталось достаточно.
Увидеть большинство из них в Госдуме — большой праздник. Просто потому что избирались они не для этого. Но для чего? Все причастные к вопросу люди признают: корочка депутата сегодня не дает практически никаких преференций для бизнеса. Это в 90−е годы коммерсанты шли в Думу, чтобы использовать ее как инструмент для расширения своих лоббистских возможностей и бизнеса. Дума реально могла влиять на назначение министров, политику Минфина.
В нынешней зарегламентированной палате это бесполезно. Тем более если ты представляешь фракцию меньшинства. Но факт остается фактом: торговля проходными местами в партийном списке и в 2007 году была источником пополнения сразу нескольких партийных касс.
— Коммерсанты не идиоты, — уверяет нас Алексей Митрофанов. — Если на услугу существует устойчивый спрос — значит, дело того стоит. Почему? Потому что статус депутата позволяет решить сразу две важные задачи. Во-первых, парламент сегодня очень нужен людям, «вышедшим в кэш» — продавшим свой бизнес и сидящим на чемоданах с деньгами. А в России просто так быть богатым пенсионером опасно, потому что придут старые друзья, старые подельники и скажут: «А чего это ты такой богатый и веселый?» Придут правоохранители, поинтересуются, чем товарищ занят вообще. Для таких случаев и нужен железобетонный статус, который дает депутатство: я в команде, я член парламента, до свидания…
Вторая причина, уверяют знающие люди, — дипломатический паспорт и вытекающая отсюда неприкосновенность при зарубежных поездках. Наверняка не в последнюю очередь поэтому в списках ЛДПР на выборах оказался Андрей Луговой, которого английское правосудие подозревает в отравлении Александра Литвиненко. А чеченского депутата Адама Делимханова дубайская полиция считает причастным к убийству Сулима Ямадаева.
— В результате, став депутатом, человек получает неприкосновенность внутри страны и за рубежом, — подводит итог Алексей Митрофанов.
Правда, теперь в рамках борьбы за посещаемость пленарных заседаний бизнесменам, видимо, придется немного изменить своим привычкам. Или откупиться.
— Думаю, что у этой кампании несколько мотивов, — сказал «РР» собеседник в Думе. — Прежде всего — пощипать коммерсантов, которые не ходят в Думу. Они же, получив мандат, решили свою проблему и на Охотном Ряду больше не появляются, говорят: «Отстаньте». А им теперь в ответ: «Надо ходить». Те: «Да как я могу ходить, у меня бизнес». Тогда им предложат: «Видишь, есть проблемы, давай их как-то решать. Раз ходить не можешь, закон написать не можешь — помоги партии, перечисли деньги в партийную кассу или оплати такую-то акцию».
Атмосфера разложения всегда опутывает те конторы, у которых мало настоящего дела. Когда ты ничего не решаешь, «Канары с девочками», о которых говорил депутат Рашкин, — неизбежное искушение. Те 20–25 депутатов, которые действительно работают, — настоящие политики с влиянием и идеями, причем не узко лоббистскими, а государственными. Отраслевых лоббистов еще несколько десятков. И государственническая, и лоббистская «партии дела» включают в себя и представителей оппозиции. Так что, если судить по кадровому составу, Дума могла бы выполнять в государстве важную функцию по улучшению законов, препятствию принятию вредных и поспешных решений и консолидации государственной воли.
Но деятельные депутаты делают свое дело не столько за счет веса и силы самого парламента, сколько в кабинетах исполнительной власти — как чиновники. Дума полуунижена и полураздавлена. И глупо было бы думать, что от этого выиграло правительство. Изолированная от публичной политики исполнительная власть в результате сама тонет в согласованиях и лоббизме и редко оказывается способна к принятию сильных, но взвешенных решений.
