Одним из основных сдерживающих факторов развития российской экономики является продолжающая изнашиваться и ветшать инфраструктура. Это в равной степени относится и к производственной, и к социальной ее частям. Энергетика, транспорт, дороги, жилищно-коммунальное хозяйство, здравоохранение — без обновления и модернизации данных отраслей о претворении в жизнь планов превращения России в «страну мечты» придется забыть.
16 июня Всемирный банк (ВБ) представил отчет по России, в котором отмечается неудовлетворительное состояние транспортной инфраструктуры страны и ее недостаточное финансирование. В исследовании, в частности, отмечается, что в 2010 году прогнозируется снижение транспортных расходов на 0,6% ВВП по сравнению с 2,5% ВВП в 2009 году, которых и так было мало. «Общественная инфраструктура давно признана одним из ключевых факторов экономического развития», — подчеркивается в докладе. При этом, по данным ВБ, недостаточные расходы на ремонт и содержание транспортной инфраструктуры являются одной из причин ухудшения ее качества в России.
Острота проблем и недостаточность мер
По предварительным оценкам Всемирного банка, годовой объем недофинансирования ремонта и содержания дорожной сети в России составляет 1,2% ВВП. По мнению банка, выделение достаточных средств на ремонт и содержание инфраструктуры экономически эффективно и обойдется заметно дешевле, чем финансирование накапливающихся ремонтно-эксплуатационных проблем и нового строительства дорог в будущем.
В профильном рейтинге Всемирного банка Россия находится на 48-м месте в мире по показателю доступности и качества транспортной инфраструктуры. В том числе по качеству железнодорожной инфраструктуры занимает 33-е место в мире, по качеству автодорожной — на 111-м месте, почти в самом конце списка. По качеству инфраструктуры воздушных и водных портов Россия находится на 87-м и 82-м местах соответственно.
Финансирование обслуживания, модернизации и строительства новых объектов транспортного хозяйства страны является «самым сложным вопросом». Об этом на совещании с правительством 17 июня говорил президент Дмитрий Медведев. «По установленным нормативам потребность на ремонт и содержание автодорог федерального значения составляет около 200 млрд рублей, а для региональных и муниципальных — 650 млрд рублей. На эти цели в бюджете предусмотрены совсем другие средства, дефицит довольно приличный», — сказал глава государства.
Дефицит действительно «очень приличный», если не сказать больше. Так, в 2010 году на строительство и ремонт дорог из федерального бюджета было выделено 274 млрд рублей, а реально, по словам руководителя Федерального дорожного агентства Анатолия Чабунина, на данные цели требуется 1-1,2 трлн рублей в год!
В нормальном состоянии, соответствующем транспортно-эксплуатационным нормам, в России находится лишь 39,6% дорог. При хроническом недофинансировании и неудовлетворительном качестве выполняемых ремонтно-строительных работ существующий дорожный потенциал страны не выдерживает нагрузок рыночной экономики. По словам Анатолия Чабунина, 30% дорог в России рассчитаны максимум на шеститонную нагрузку, а ездят по ним десятитонные и более тяжелые грузовики. Кроме того, значительное количество коммерческого транспорта ходит с большим перевесом. Не менее важным фактором является и увеличение общей интенсивности движения.
Для решения задач финансирования, надлежащего обслуживания и строительства дорог правительство подготовило следующие предложения. В мае нынешнего года с инициативой создания целевого фонда в рамках российской бюджетной системы выступил премьер-министр Владимир Путин. Законопроект, подготовленный Минтрансом, предлагает пополнять фонды за счет части налогов, например, транспортного, и за счет акциза на топливо. Кроме того, туда будут направляться и импортные пошлины на автомобили и шины.
Для того чтобы немного снизить финансовую нагрузку на население, министерство предложило отменить транспортный налог, что смогло бы частично компенсировать увеличение акциза. Что касается ужесточения ответственности за качество ремонтно-строительных работ, то, по мнению Министерства транспорта, строители должны отвечать за содержание построенных ими дорог в течение 12 лет. Предложение об этом уже направлено в правительство.
«Экономически обоснованное» запустение
Вместе с тем данные меры позволят лишь частично решить нарастающие проблемы. Страна с каждым годом все острее нуждается в прокладке новых автомагистралей и региональной дорожной сети. Насущная необходимость такого строительства обусловлена проблемами других видов транспорта, которые создавались в СССР не как конкуренты, а как взаимодополняющие компоненты единой транспортной системы страны. Сегодня некогда единый транспортный механизм в значительной степени разрегулирован. Так, например, вместо того чтобы построить отдельную полностью оборудованную всей необходимой соответствующей инфраструктурой (мостами, переходами, защитными ограждениями и т. д.) высокоскоростную магистраль, как это делают в Европе и Японии, РЖД запустило «Сапсаны» по линии общего назначения в скоростном режиме. В результате было сокращено количество электричек. Интервалы движения между ними увеличились, людям стало сложнее добираться из дома до места работы или учебы. Оставшиеся электрички перестали останавливаться на некоторых станциях. При этом автобусное сообщение в ряде районов развито очень плохо.
Проблемы подобного рода существуют как внутри самых различных видов транспорта, так и между отдельными инфраструктурными отраслями. Это хорошо видно на примере другого, важнейшего для России вида транспорта — авиационного. Общеизвестно, что жизнедеятельность в труднодоступных регионах нашей страны и их развитие практически полностью зависят от состояния транспортной инфраструктуры. С учетом суровых климатических условий, удаленности, малой плотности населения использование авиации в этих регионах безальтернативно. Однако сеть авиационного сообщения в РФ неуклонно сокращается. Из 1302 аэропортов, имевшихся на начало 1992 года, сегодня осталось 329 (для сравнения: в относительно небольшой, компактной и теплой Франции, где прекрасно развиты и другие виды транспорта, их 450, в США только в одном штате Аляска насчитывается 280 аэропортов, а всего в стране таких объектов 19 тысяч). Переход от социальных тарифов к «экономически обоснованным» привел после 1991 года к сокращению объемов пассажирских перевозок на легких самолетах вместимостью 15-19 мест почти в 40 раз, а на самолетах вместимостью 12 мест — более чем в 50 раз. Магистральная авиация, связывающая своими линиями крупные центры в единую сеть, практически не влияет на жизнь внутри регионов. Эти линии не позволяют образовывать сети обмена товарами, услугами, знаниями и пр. ни на уровне районов и небольших городов, поселков, деревень, ни на уровне контактов небольших городов с крупными научными и промышленными центрами. В отсутствие устойчиво функционирующей сети воздушного сообщения 12-15 млн человек на 60-67% территории РФ практически отрезаны от жизни страны.
По данным директора Ассоциации «Аэропорты России» Виктора Горбачева, только 204 (62%) аэродрома имеют взлетно-посадочную полосу с искусственным покрытием, остальные (125) довольствуются только грунтовыми. Причем почти 70% взлетно-посадочных полос с искусственным покрытием построены более 20 лет назад, и только на 34 из них за последние 10 лет проводилась реконструкция. Неотложной реконструкции требуют 25 взлетно-посадочных полос с искусственным покрытием, а 23 полосы с грунтовым покрытием давно нуждаются в капитальном ремонте. Светосигнальным оборудованием оснащены 65% аэродромов. Это означает, что только 214 аэропортов из 329 могут работать в темное время суток, а 115, соответственно, эксплуатироваться не могут. Износ основных производственных фондов доходит до 80%. Средний уровень обеспечения производственными зданиями и сооружениями — не более 60%.
За последние 25 лет построен всего один новый гражданский аэропорт в Геленджике. По словам Виктора Горбачева, при ежегодной потребности отрасли в инвестициях на уровне 65-70 млрд рублей самый большой поток средств был только в 2008 году — 24, 2 млрд рублей.
Электроэнергетика — триггер катастроф
17 июня нынешнего года РИА «Сибирь» сообщило: «Аэродромные покрытия и взлетно-посадочная полоса аэропорта «Абакан» эксплуатируются свыше двух нормативных сроков и сейчас находятся в критическом состоянии. Эта проблема создает угрозу для безопасности полетов, что в конечном итоге может привести к невозможности приема большегрузных воздушных судов и, как следствие, к срыву сроков выполнения ремонтно-восстановительных работ на Саяно-Шушенской ГЭС». Вот так. Из-за проблем в одной инфраструктурной отрасли будет страдать другая, и без того уже пострадавшая.
Причем неприятности у нас случаются в энергетике с пугающей частотой. А ведь износ оборудования и растущие угрозы аварийности в этой отрасли опаснее, чем где-либо. Вспомним май 2005 года, когда из-за аварии на подстанции Чагино перебои с электричеством практически парализовали жизнь в столице России. Среди последствий был даже сбой на центральном командном пункте Генерального штаба ВС РФ. Ущерб только в Москве составил около 2 млрд рублей в ценах 2005 года. Авария была вызвана износом оборудования, не менявшегося с 1958 года.
Позже были и другие, не столь значительные (до аварии на Саяно-Шушенской ГЭС), но от этого не менее тревожные. 12 сентября 2007 года на Новосибирской ГЭС произошел крупный пожар на одном из трансформаторов по причине замыкания и вследствие этого возгорания битума и обшивки трансформатора. 3 августа 2009 года — возгорание на трансформаторе напряжения открытого распределительного устройства 200 кВ Бурейской ГЭС. 16 августа 2009 года — пожар в мини-АТС Братской ГЭС, в результате чего вышла из строя аппаратура связи и телеметрии ГЭС. И это только известные факты. Высокий уровень морального и физического износа основных производственных фондов электроэнергетики России, несмотря на проведенную реформу РАО «ЕЭС», по-прежнему остается важнейшей проблемой отрасли. Износ основных фондов предприятий электроэнергетики России на сегодняшний день составляет почти 60%. В некоторых регионах оценка износа генерирующих мощностей находится на уровне 65-70%. При этом более 35% оборудования гидроэлектростанций и около 20% оборудования тепловых электростанций выработали 100% паркового ресурса (в целом по тепловым и гидроэлектростанциям парковый ресурс истек для 50 ГВт генерирующих мощностей).
Эксперты уже говорят о вхождении РФ в полосу катастроф. По некоторым оценкам, сейчас на территории России расположено 50 тыс. опасных объектов и 5 тыс. особо опасных. 60 тыс. гидросооружений, многие из которых подпирают по шесть и восемь кубокилометров воды, из которых 6 тыс. работают больше ста лет, 6,5 тыс. требуют капитального ремонта, 400 находятся в аварийном состоянии.
Показатели износа генерирующих мощностей в атомной энергетике являются засекреченными, однако уже к 2015 году на ряде АЭС необходимо обеспечить ввод замещающих мощностей и вывести из эксплуатации энергоблоки первых поколений, продление ресурса по которым уже недопустимо, что потребует многократного увеличения объема инвестиций.
Проблема физического износа усугубляется высоким уровнем износа морального. Генерирующие мощности в России в основном представляют собой электростанции с паросиловым циклом, КПД которых на 40-45% ниже парогазовых или газотурбинных электростанций, используемых в большинстве развитых стран.
Стареет и сетевое оборудование. В настоящее время протяженность ЛЭП, находящихся в неудовлетворительном и непригодном состоянии, в два раза превышает протяженность ЛЭП, подвергаемых реконструкции, техническому перевооружению и капитальному ремонту. Причем ежегодный прирост линий, находящихся в неудовлетворительном и непригодном состоянии, составляет 1-2%.
Высокий моральный и физический износ всех видов оборудования в электроэнергетике, помимо растущей угрозы технических отказов, сбоев в работе и крупномасштабных аварий с тяжелыми последствиями, несет большой процент потерь электроэнергии, при котором энергосбережение и модернизация экономики, предусматривающие увеличение ее КПД, невозможны.
Коммунальная инфраструктура требует триллионов
Не способствует осуществлению данных планов и ситуация в других инфраструктурных отраслях. «В целом физический износ основных фондов ЖКХ до сих пор сохраняется на уровне 60%. По отдельным муниципальным образованиям этот показатель достигает 70-90%», — сообщил на состоявшемся в мае текущего года съезде Общероссийского профсоюза жизнеобеспечения министр регионального развития РФ Виктор Басаргин. По его словам, уже к 2009 году количество тепловых сетей, выработавших свой ресурс, увеличилось до 32%, а водопроводных сетей — до 44%. «На восстановление основных фондов коммунального сектора до нормативных значений требуется до 6 трлн рублей», — сказал Басаргин.
Капитального ремонта требует и треть зданий российских больниц и поликлиник. Об этом говорит уже министр здравоохранения и социального развития Татьяна Голикова. По ее словам, в капитальном ремонте нуждаются 11,44 тыс. построек. Необходимо провести реконструкцию 9441 здания больниц. Кроме того, капитального ремонта требуют около 2 тыс. зданий амбулаторно-поликлинических учреждений. В апреле 2010 года на необходимость реконструкции российских медучреждений обратил внимание Владимир Путин. Выступая в Госдуме с отчетом о деятельности правительства в 2009 году, премьер пообещал выделить на модернизацию больниц и поликлиник 300 млрд рублей в течение двух лет.
В результате недостаточных вложений в инфраструктуру Россия в ежегодном мировом рейтинге конкурентоспособности, составленном швейцарской бизнес-школой IMD, за год опустилась с 49-го на 51-е место, оказавшись рядом с Иорданией. Это худший результат с 2006 года (тогда было 54-е), лучшим было 41-е место в 2004 году.
Наращивать расходы или и так сойдет?
Вокруг вложений в инфраструктуру в последние годы было немало споров. Кризис сделал их более ожесточенными. Главный предмет дискуссий — входят ли расходы на инфраструктуру в пакет антикризисных мер или нет? Если входят, то их надо не уменьшать, а наращивать, причем интенсивно, если же не входят, тогда можно секвестрировать. «Если посмотреть на структуру расходов на антикризисные меры в Китае, то можно заметить, что основная их часть тратится на инфраструктуру и технологии, — говорит начальник отдела аналитических исследований Института комплексных стратегических исследований Сергей Заверский. — Так, Китай пытается не только сгладить проблемы, появившиеся в результате кризиса, — поддерживает уровень занятости и доходов, — но и закладывает основу дальнейшего развития». Надо сказать, что и без кризиса Китай, при наличии огромной массы крайне бедного населения и других проблем, ежегодно тратит на инфраструктуру около 500 млрд долларов, преимущественно за счет собственных ресурсов.
Россия вкладывает в инфраструктуру намного меньше Китая и других развивающихся стран Азии. Эти инвестиции составляют примерно 4-5% ВВП России. В Китае, по данным ИК «Тройка Диалог», этот показатель составляет 8%. И если Поднебесная свои инфраструктурные расходы увеличивает, в том числе за счет денег, выделяемых на борьбу с кризисом (а это, по данным Всемирного банка, порядка 12% ВВП), то Россия, наоборот, сокращает, причем в первую очередь. «Расходы на социальные обязательства, составляющие значительную часть стоимости борьбы с кризисом в России, безусловно, необходимы, но они не закладывают основу для посткризисного роста», — подчеркивает Сергей Заверский.
Об этом же говорит и руководитель аналитической группы по инфраструктуре и транспорту ИК «Ренессанс Капитал» Пол Роджер. По его словам, «в краткосрочной перспективе увеличение расходов на инфраструктуру является отличным способом стимулировать спрос, а в долгосрочной повышает конкурентоспособность страны». Кроме того, в инфраструктуре занято около 15% рабочей силы России, а в Сибири и на Дальнем Востоке эта доля еще выше.
Тезис о том, что в период кризиса власти должны сфокусироваться на вопросах развития инфраструктуры и уделить им больше внимания, чем прежде, также озвучил в своем докладе на XII ежегодной встрече в Американской торгово-промышленной палате в Санкт-Петербурге директор и постоянный представитель Всемирного банка в России Клаус Роланд. «В ликвидации проблем инфраструктуры есть узкие места, которые не решить за один день. И россияне должны помнить по опыту кризиса 1998 года, что именно отставание в решении этих проблем является сдерживающим фактором развития экономики», — сказал он.
Критики увеличения инфраструктурных расходов, прежде всего министр финансов России Алексей Кудрин, говорят, что если пустить эти деньги в экономику, то это неизбежно приведет к росту инфляции. «Однако средства, идущие на инвестиции, в частности, в инфраструктуру и технологии, не влияют напрямую на рост потребительских цен», — считает Сергей Заверский.
Упоминают и высокий уровень коррупции. Дескать, увеличение расходов на инфраструктуру приведет лишь к неправедному обогащению чиновников и связанного с ними бизнеса. Но тут уж, как говорится, котлеты отдельно, мухи отдельно. Коррупция, несомненно, представляет собой огромную проблему, и с ней нужно бороться, но это не отменяет необходимости содержать, развивать и модернизировать инфраструктуру.
По всей видимости, позиции противников увеличения вложений в дряхлеющую инфраструктуру страны достаточно сильны. В противном случае трудно объяснить тот факт, что в тучные докризисные годы нефтедоллары тратились на ценные бумаги иностранных государств, а не на дороги, мосты, водные артерии, энергообъекты, ЖКХ, больницы и пр.
Объем ежегодных потерь, которые Россия несет из-за хронического недофинансирования инфраструктуры, авторы аналитического обзора под названием «Российская инфраструктура: капитальный ремонт — инструкция по проведению», подготовленного ИК «Ренессанс Капитал», оценивают в 6% ВВП. Но это еще не все. Угасание инфраструктуры не стимулирует отечественный частный сектор и зарубежных инвесторов. Оно также не мотивирует население на какие-либо свершения и прорывы, которые нам сейчас так нужны.
Российские власти намерены вновь увеличивать расходы на инфраструктурные проекты, как только это позволят сделать доходы бюджета, сказал в середине июня вице-премьер Игорь Шувалов. Но когда конкретно и в каких объемах это произойдет, он не уточнил.
Помимо денег
Финансы, конечно, важны, и без них ни о какой модернизации экономики говорить нечего. Но проблемы есть и помимо денег. Так, несмотря на то что с 2004 года объем финансирования государством авиационной сферы увеличился в 20 раз, из-за нерационального расходования выделяемых средств, высоких издержек производства и низкого качества корпоративного управления Россия утрачивает свои позиции на мировом рынке авиационных услуг.
Другой пример. Доставка грузов речным путем в разы дешевле, чем железными и автомобильными дорогами. Но стратегия развития речного флота России до сих пор не разрабатывается, хотя такой документ помог бы определить, какой речной флот нужен стране, где и как его можно оптимально использовать для развития отечественной экономики и социальной сферы.
Единый региональный стандарт требований к инженерной и социальной инфраструктуре для города, сельского района, поселения также пока отсутствует. А без него невозможно определиться, каким параметрам они должны соответствовать, к чему стремиться.
По мнению ряда депутатов региональных заксобраний, серьезной координации в развитии инфраструктуры нет вообще. Во многих местах важнейшие проблемы, той же энергетики, воспринимаются как чисто отраслевые. Ряд задач социальной инфраструктуры местные власти пытаются переложить на плечи бизнеса. По этой и ряду других причин срыв сроков ремонтных и строительных работ на значимых инфраструктурных объектах и сетях приобрели массовый характер. Местные инвестиционные программы в части, касающейся инфраструктуры, на уровне 100% практически не выполняются. С пообъектным исполнением дело обстоит еще хуже. Целый ряд из них не то что не готовы к сроку, но и вообще находятся на нулевом уровне. Качество исполнения также заметно упало. Главных причин две: общее снижение профессионализма (от управленческого до проектного и рабочего звеньев) и массовая безответственность.
Крайне отрицательно на выполнение инфраструктурных проектов влияет так называемая нарезка ответственности. Так, все дороги, согласно действующему законодательству, делятся на федеральные, региональные и муниципальные. При этом немного специалистов смогут показать, где заканчивается муниципальная и где начинается региональная дорога. А перекладывание ответственности ведет к развалу управления дорогами в целом.
Всех проблем не перечислить. Какие-то из них типичны для всех отраслей экономики и социальной жизни современной России, какие-то — весьма специфичны. Но каждая из них не существует сама по себе, а является частью целого, становясь либо причиной других проблем, либо следствием уже существующих. Точечно и по остаточному принципу их не преодолеть. Необходимы адекватные средства, государственное мышление и персональная ответственность за выполнение конкретных планов на всех уровнях.
