Власти декларируют открытость и готовность выслушать любые предложения по проекту закона «О полиции», но на деле мы не видим никакой заинтересованности в альтернативных предложениях, направленных на глубокое, качественное преобразование сложившейся системы правоохранительных органов.
СМИ: комментарии «оппонентов»
Подводя итог краткому и беглому анализу представленного законопроекта «О полиции», можно с уверенностью предположить, что его положения и реализация приведут не только к резкой утрате остатков общественного контроля за деятельностью «полиции» со стороны граждан, но и со стороны высших должностных лиц государства. Гражданское общество, и так дышащее на ладан, будет окончательно отстранено от такого контроля и будет вытеснено группами специально подобранных начальниками территориальных структур police-ментов. «Контролеры» из числа членов СФ и депутатов ГД и по действующему закону, и по своим деловым качествам не в состоянии что-либо контролировать. Действующий корпус судей ни по закону, ни по своей реальной нагрузке также не сможет осуществлять такой контроль. Имеющие опыт такого государственного контроля и инструмент его реализации (например, выдача предписаний и др.) от участия в таком контроле отстранены. (Владимир Акимов, Форум.мск.ру)
Дискуссия [вокруг проекта закона «О полиции»] — показательная PR-акция на фоне сплошной закрытости реформистской деятельности. Обычно нам постфактум сообщают об уже принятых решениях, не затрудняясь их обоснованием. Закрытость обрекает любые благие намерения на крах, поскольку в таких условиях бюрократия легко реализует свои интересы, игнорируя интересы общественные. Шанс на реформу появляется только при появлении новой власти, не обремененной еще теневыми интересами. Именно это обосновывает регулярность смены власти. Нынешняя власть ничего не сделает, даже если захочет. Для них любые реальные реформы самоубийственны. (Георгий Сатаров, руководитель ИНДЕМ)
Про милицию с полицией как-то и говорить неловко. Вы, [Дмитрий Анатольевич], простите, всерьез рассчитываете на ВЫПОЛНЕНИЕ этого закона? Если и впрямь рассчитываете, то, может, стоит вначале внести в послушный парламент законопроект о необходимости выполнения уже действующих законов? В нашей с Вами общей стране основной закон — Конституцию — нарушают на завтрак, обед и ужин. Кстати, Вы лично не знаете тех, кто новый полицейский закон разрабатывал? Там есть ряд пунктов, напрямую нарушающих положения Конституции Российской Федерации… Дмитрий Анатольевич, перестаньте создавать голема, которым станет Ваш новый закон и ваша полиция-милиция. Займитесь контролем за выполнением действующих законов, в том числе основного, гарантом которого Вы являетесь! Пока не истек Ваш срок гарантии! (Нателла Болтянская, «Ежедневный журнал»)
Медведев говорит о необходимости повышения роли общественных организаций в контроле над полицейскими. Мы же считаем, что нужно идти дальше и формировать институт выборов районных начальников отделов полиции. Можно назвать их шерифами, офицерами, как угодно. Но жесткий принцип контроля, когда граждане сами могут выбирать начальника районного отдела полиции, то есть голосовать ногами — либо оценивать положительно его работу, либо оценивать негативно, — вот это очень важно. Без этого, я боюсь, система работать не будет. (Илья Яшин, член бюро движения «Солидарность»)
СМИ: комментарии «апологетов»
Проект закона о полиции закрепляет и раскрывает новую, партнерскую, а не доминантную модель взаимоотношений полиции и общества. Это позволит каждому сотруднику при осуществлении своих обязанностей ощущать себя частью общества, а обществу, в свою очередь, лучше понимать, что оно делегировало полиции функции защиты себя от бесправья. (Рашид Нургалиев, министр внутренних дел России)
Предложение Медведева по изменению названия главного правоохранительного органа в системе обеспечения правопорядка правильное и психологически важное. Это такой символический жест, который дает знать, что президент хочет радикально избавиться от всего того наследия, которое тянется за милицией еще начиная с советских времен. Само слово совершенно из другого социально-культурного порядка. «Милиция» означает «вооруженный народ». Идея милиции вводилась большевиками как альтернатива, как часть всеобщего проекта по полному и радикальному изменению всей жизни. Конечно, надо переходить на всемирно признанное название, точно обозначающее функции. Мне кажется, что, когда президент говорит «давайте поменяем название», это такая жирная точка над i. Это не решение проблемы, но это символический жест — изменить все и по-новому назвать. (Леонид Поляков, заместитель декана факультета политологии ВШЭ)
Хотел бы отметить, что интерес со стороны граждан к законопроекту очень большой и это, не скрою, приятно. Получается, что люди действительно заинтересованы в реформировании органов правопорядка, изменении их в лучшую сторону. Признаюсь честно, именно на такую реакцию общества мы рассчитывали. Она подтверждает, что выбран правильный путь реформирования органов внутренних дел. Для нас мнение граждан в данном случае очень важно, ведь главным критерием оценки деятельности полиции названо именно мнение обычных людей. Ведь с милицией сталкиваются так или иначе все граждане, кто-то реже, кто-то чаще. Мы самая близкая к населению правоохранительная структура. Поэтому не случайно в основу разрабатываемого закона заложена «партнерская модель» взаимоотношения полиции с обществом. При такой системе полиция не стоит над обществом, а служит ему. (Сергей Булавин, генерал-майор милиции, заместитель министра внутренних дел РФ)
Следует отметить, что сегодняшний подход к решению вопросов реформирования предусматривает более глубокую их проработку, чего раньше не было. Нужно отметить особую роль Президента Российской Федерации Д.А. Медведева. Он проявил личную инициативу, вынес закон на всенародное обсуждение. А кроме того, лично контролирует ход проведения реформы МВД. Интерес граждан к этому закону велик. А это, в свою очередь, способствует более качественной его подготовке. Принятые решения положительно скажутся на обеспечении безопасности людей, а также будут способствовать стабильности в нашем государстве. (Иван Шилов, генерал-полковник внутренней службы, помощник министра внутренних дел Российской Федерации)
Я считаю, что очень опасными были предложения о том, чтобы раздробить милицию на федеральную криминальную полицию и муниципальную милицию. До сих пор некоторые наши политологи говорят о том, что милицию надо раздробить, децентрализовать. Я считаю, что это путь в никуда, путь к центробежным явлениям, к распаду России по такой же методике, как и Советский Союз распался. Милиция должна быть единой, не надо никакой криминальной и милиции общественной безопасности. Единая милиция и единая вертикаль, жестко управляемая, от министра до постового. Только такая система способна функционировать в России, так исторически сложилось и так всегда будет, если мы не хотим распада нашей страны. (Владимир Овчинский, генерал-майор МВД в отставке, советник Конституционного суда)
Наш комментарий
Органа исполнительной власти в сфере внутренних дел» (как теперь, по-видимому, предлагается именовать МВД), де-факто ставшая одним из основных приоритетов президентства Д.Медведева, на минувшей неделе вошла в решающую фазу. Началось открытое обсуждение нового проекта федерального закона «О полиции», подготовленного в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 18 февраля 2010 г. № 208 «О некоторых мерах по реформированию Министерства внутренних дел Российской Федерации». Обсуждение продлится до середины сентября. После этого закон направят в Госдуму для первого чтения. Законопроект опубликован на специально организованном для этого сайте «Законопроект-2010.ру». В дальнейшем на этом сайте, если эксперимент с обсуждением пройдет успешно, будут публиковаться для обсуждения и другие важные законопроекты.
Помнится, в последний раз на подобное обсуждение выносился только проект Конституции в 1993 году. Это говорит о значимости проблемы, которую пытается решить президент, предложив реформировать МВД. Критики документа между тем высказывают опасения, что долгожданная реформа органов внутренних дел может обернуться «ребрендингом» — обычной сменой вывески, наподобие недавней акции Сбербанка.
На специальном совещании, посвященном этому событию, Д.Медведев подчеркнул, что новый закон будет принципиально отличаться от существующего. И не только названием. По мнению авторов законопроекта, его основные отличия от действующего документа (закона «О милиции», принятого в 1991 году) сводятся к следующему. Более четко определены обязанности и права полиции и правовой статус сотрудника полиции. Усилена антикоррупционная составляющая в деятельности правоохранительных органов. Полиция освобождается от ряда не свойственных ей функций и дублирования функций других государственных органов. В законопроект включены в адаптированном виде нормы ряда международных документов, касающихся полицейской деятельности.
Среди наиболее заметных нововведений законопроекта обращает на себя внимание положение, согласно которому сам факт работы в органах внутренних дел станет отягчающим обстоятельством в суде, если их сотрудник совершит преступление. На необходимость такого положения в свое время прямо указывал Д.Медведев, согласны с ним и правозащитники.
Красной линией через весь текст документа и комментарии его соавторов проходит мысль о необходимости восстановления доверия граждан к органам правопорядка. При оценке эффективности работы полиции мнению граждан о ее деятельности отводится определяющая роль. В связи с этим на МВД России возлагается обязанность постоянно изучать общественное мнение и осуществлять мониторинг взаимодействия полиции с институтами гражданского общества. Кроме того, при МВД России и его территориальных органах предусматривается создание общественных советов.
Вместе с тем, поскольку порядок образования общественных советов согласно тексту законопроекта определяется руководством соответствующих органов, особо рассчитывать на независимость и беспристрастность деятельности таковых советов не приходится. Не следует ли здесь взять на вооружение опыт Великобритании, где существует Независимая комиссия по жалобам на полицию? Эта комиссия управляется не главой полицейского ведомства, а через парламентские процедуры. У нее есть свой бюджет и свой штат следователей — оперативных работников. Они действуют от имени общества, от имени государства в целом, а не от имени ведомства.
Эксперты и другие участники общественной дискуссии предлагают дополнить законопроект рядом норм, необходимость которых очевидна: это в первую очередь инструменты гражданского, парламентского и прокурорского контроля над органами внутренних дел. Пока механизмы, обеспечивающие контроль и прозрачность, совершенно не прописаны. А это ставит под вопрос эффективность всех предлагаемых инициатив.
Любопытно, что в ст. 51 «Государственный контроль деятельности полиции» вообще нет упоминания о прокуратуре, т.е. ее лишают права контроля над полицией, оставляя лишь функцию надзора (ст. 53) в усеченном виде. В нынешней редакции статья 53 «Прокурорский надзор» определяет, что «вопросы, касающиеся организации деятельности полиции, тактики, методов и средств ее осуществления, не являются предметом прокурорского надзора».
Если вопросы организации деятельности полиции, тактики, методов и средств ее осуществления не являются предметом прокурорского надзора, то что остается в ведении прокурора? Надо полагать, вопросы стратегии.
Авторов приведенной формулировки, по всей видимости, не смущает то обстоятельство, что в законе «О прокуратуре Российской Федерации» статья 29 главы 3 относит к предмету прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, вопросы «соблюдения прав и свобод человека и гражданина, установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях, выполнения оперативно-розыскных мероприятий и проведения расследования, а также законность решений, принимаемых органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие».
Часть 1 ст. 53 законопроекта вроде как признает нормы главы 3 закона «О прокуратуре Российской Федерации». Однако часть 2 этой же статьи полностью перечеркивает определение в действующем законе предмета прокурорского надзора и полномочия прокурора именно в сфере государственного контроля за деятельностью полиции. Даже как-то неловко напоминать о том, что любая норма закона в принципе не может излагаться в отрицательной формулировке, как это сделали составители законопроекта. В законе должно быть ясно и в позитивной форме указано, что именно является предметом прокурорского надзора.
Отказав Генеральной прокуратуре в функции контроля за деятельностью полиции, авторы законопроекта «щедро» наделили контрольными функциями «Президента Российской Федерации, палаты Федерального Собрания Российской Федерации, Правительство Российской Федерации и судебные органы в пределах полномочий, определяемых Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами и федеральными законами». При этом авторы как бы не замечают того обстоятельства, что «в пределах полномочий, определяемых Конституцией» палаты Федерального Собрания РФ наделены всего одной контрольной функцией, а именно «осуществление контроля за исполнением федерального бюджета» (п. 5 ст. 101 Конституции РФ). Иных конституционных контрольных функций у обеих палат нет. Возложение проектом закона на обе палаты исполнения не предусмотренных Конституцией РФ функций вступает в противоречие с нормой п. 1 ст. 15: «Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации». Не говоря уже о том, что ч. 1 ст. 18 закона «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» содержит прямой запрет на такого рода деятельность: «Вмешательство члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы в оперативно-розыскную, уголовно-процессуальную деятельность органов дознания, следователей и судебную деятельность не допускается». Следовательно, без внесения изменений в указанный закон члены СФ и депутаты ГД не смогут исполнять функцию государственного контроля за деятельностью полиции, предписанную им авторами законопроекта. То же самое касается вопроса исполнения контрольных функций судьями, что не предусмотрено Конституцией РФ и противоречит закону «О статусе судей в Российской Федерации» (в действующей редакции).
Представляется необходимым как минимум дополнить законопроект разделом, в котором будут сформулированы и определены используемые в законопроекте понятия, такие как предмет государственного контроля деятельности полиции, отнесенный к полномочиям тех или иных органов высшей государственной власти, а также статус, объем и границы полномочий «контролеров». В противном случае подобные примеры неряшливости формулировок создают устойчивое убеждение в том, что эти и многие другие нормы будущего закона будут действовать не так, как они сформулированы, либо не будут действовать вообще.
В частности, складывается впечатление, что авторы законопроекта ясно отдают себе отчет в том, что осуществление норм 4-й главы законопроекта «Применение полицией отдельных мер государственного принуждения» — а именно это и есть детализация «тактики, методов и средств ее осуществления» — слабо совместимо и с исполнением прокуратурой своих законных функций, и с законностью как таковой.
Стоит напомнить, что президент, представляя новый законопроект на публичное обсуждение, особо обратил внимание на то, чтобы на законодательном уровне был утвержден порядок применения полицией различных мер принуждения. «Это то, что вызывает очень острую реакцию в обществе и должно быть очень четко регламентировано, — подчеркнул Д.Медведев. — Там будут регламентированы полномочия при задержании, проникновении в помещение и территории. Детализированы полномочия, касающиеся применения оружия, специальных средств и физической силы». В какой мере имеющиеся формулировки законопроекта в части, касающейся применения полицией мер принуждения, отвечают президентским пожеланиям?
Чем еще, если не желанием узаконить противоправную практику последних десятилетий, можно объяснить то, что авторы законопроекта предложили, например, разрешить сотрудникам полиции входить без ордера как в помещение, владельцем которого является юридическое лицо, так и в частную квартиру (разумеется, «при наличии достаточных оснований»)? До сих пор этому произволу в какой-то мере противостояла ч. 3 ст. 182 УПК РФ, которая предусматривала процедуру в соответствии со ст. 165 УПК РФ, предписывающей получение согласия прокурора на возбуждение перед судом ходатайства о производстве следственного действия с вынесением судом соответствующего постановления о разрешении производства следственного действия или об отказе в его производстве с указанием мотивов отказа. И лишь в исключительных случаях (ч. 5 ст. 165 УПК РФ) следователь может провести такой обыск, но с последующим (в течение 24 часов) уведомлением суда и прокурора об этом для проверки законности произведенного следственного действия. Согласно новой редакции закона «О полиции» «исключительными случаями», по-видимому, предлагается считать все случаи без исключения.
Текст законопроекта содержит немало положений, в которых «детализация полномочий» сотрудников полиции оборачивается лишь освобождением их от ограничений, предусмотренных действующим законодательством, а также ущемлением прав и свобод граждан. Так, в п. 4 ст. 14 законопроекта указывается, что лицо, подвергнутое задержанию, вправе пользоваться в соответствии с федеральным законом услугами адвоката (защитника) и переводчика с момента водворения его в специально отведенное помещение. Непонятно: что понимается под специально отведенным помещением? Между тем уголовно-процессуальный закон (УПК) однозначно предусматривает право граждан на защиту с момента фактического задержания.
Апологеты проекта закона «О полиции» не устают подчеркивать его антикоррупционную направленность. В сравнении с вариантом 1991 года в тексте появилась норма об обязательном декларировании доходов сотрудниками полиции. Однако такая практика существует уже не первый год, и особого антикоррупционного эффекта она до сих пор не показала. Что гораздо важнее, ни в сегодняшней практике, ни в предлагаемой редакции законопроекта не предусмотрено никакой проверки, нет никакой ответственности милицейского чиновника за неправильное указание своих доходов. В закон должны быть внесены положения о постоянной проверке этих сведений и об ответственности за предоставление неверных сведений. Если сотрудник будет не в состоянии объяснить, каким образом он приобрел имущество, в десятки или сотни раз превышающее его официальную зарплату, то он подлежит увольнению, а указанное имущество — конфискации.
Пока отсутствуют законодательно прописанные механизмы реализации этих и других ключевых положений обсуждаемого законопроекта, любое иносказание или толкование вместо использования ясно сформулированной нормы закона неизбежно будет порождать злоупотребления — либо данные положения законопроекта вообще не будут действовать.
Развернутый комментарий всех недостатков и спорных моментов обсуждаемого законопроекта, по всей видимости, выходит за рамки формата нашей публикации. В числе наиболее критикуемых моментов, которые мы вынужденно оставляем за скобками, можно упомянуть (в случайном порядке): нечеткость и противоречивость целого ряда положений, чреватые произвольным использованием этих положений; наличие множества отсылочных положений в тексте («в порядке, определяемом Правительством РФ»); появление презумпции законности действий сотрудника полиции (ст. 32); сохранение абсолютно неприемлемой ни для одной полиции мира коммерческой функции; отсутствие разделения функций охраны общественного порядка и борьбы с преступностью; отсутствие реальных изменений в системе оценки эффективности работы органов внутренних дел; отсутствие регламентации служебного времени — законопроект (ст. 27) наделяет любого сотрудника полиции правом в любое время, в любом месте, в любом состоянии пользоваться широкими полномочиями и иммунитетом; и проч.
Подводя итог анализу предлагаемой реформы органов внутренних дел, следует признать ее половинчатый характер. При том что движение, казалось бы, идет в правильном направлении, пока сложно ожидать каких-то качественных изменений. Законопроект «О полиции» зачастую повторяет почти дословно статьи действующего закона о милиции и не создает впечатления «революционного». Надо полагать, с точки зрения его авторов, в этом и заключается его основное достоинство.
Не углубляясь в дискуссию по поводу целесообразности переименования «милиции» в «полицию», согласимся с авторами предлагаемого законопроекта в том, что разработка новой редакции закона «О милиции», принятого без малого 20 лет назад, объективно назрела — хотя бы ради приведения текста в соответствие с накопившимися за эти десятилетия изменениями в действующем законодательстве. Не согласимся же с ними в том, что представленный на суд публики результат их трудов имеет отношение к замыслу реформирования органов внутренних дел в том виде, в каком он был в свое время публично анонсирован президентом страны.
Почему же предлагаемые реформы — такие робкие? Отчасти это объясняется тем, что люди, на которых опирается президент при подготовке реформы МВД, непосредственно связаны с этим ведомством и потому сопротивляются настоящим преобразованиям. Констатацию принципа, согласно которому реформа органа власти не может поручаться самому реформируемому органу власти, оставим «капитану Очевидности».
В целом реформа и новый закон будут оправданны только в том случае, если в результате значительно улучшится качество работы сотрудников МВД. Решение президента о переименовании милиции в полицию — это в том числе и формальное основание для проведения тотальной аттестации всех сотрудников, желающих служить в полиции. (Иные критики реформы, в свою очередь, усматривают в этом также формальное основание для проведения тотальной амнистии осужденным сотрудникам органов внутренних дел). Так или иначе, только проведение дополнительных оценочных процедур позволит качественно улучшить кадровый состав органов полиции. Не должно быть никакого автоматического перехода. Между тем предложенный законопроект не предусматривает обязательной переаттестации милиционеров, решивших продолжать работу теперь уже в полиции.
Обоснованно опасаясь, что реформа органов внутренних дел не ограничится преобразованием «милиции» в «полицию» и принятием нового закона, авторы законопроекта предусмотрительно воздержались от упоминания в тексте законопроекта нынешнего названия ведомства, используя вместо него неудобоваримое словосочетание «федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел» (это все равно что оставить в тексте закона пробел и указание «нужное вписать»).
Помимо очевидных анекдотических коннотаций, такая предосторожность обнажает между тем в корне порочную логику, которой следуют реформаторы. Еще не известно, что будет представлять собой возможный преемник МВД. Неизвестны его цели, функции, полномочия, структура. Но уже готовится закон о его составной части — милиции (полиции).
Мы видим очередную попытку реформирования без серьезного анализа ситуации, выявления и констатации проблем. Нам предлагают лечить болезнь, не поставив диагноза. Но, не поставив диагноза, невозможно обозначить актуальные цели, отвечающие на простые вопросы: что мы хотим менять? от чего хотим отказываться? для чего нам нужно новое, реформированное ведомство? Наконец, без диагноза мы не можем формулировать эти цели так, чтобы было возможно фиксировать (измерять, если угодно) степень их достижения. Другими словами, реформа должна начинаться с обстоятельной и квалифицированной независимой диагностики ситуации и с формулирования на основании проведенной диагностики измеримых целей реформы.
Между тем объективная и всесторонняя диагностика невыгодна власти, ибо возникает опасность появления в головах граждан ненужных вопросов: «А что, они не видели этого раньше?», «А может быть, им это все выгодно?», «А кто же за все эти безобразия ответит?». Постановка явных и измеримых целей, в свою очередь, опасна из-за легкости контроля за действиями власти и выявления ее провалов. Кроме того, когда цели не сформулированы и расплывчаты, за успех можно выдать все что угодно.
На сегодня едва ли не единственная в явном виде сформулированная в законопроекте цель реформы в управленческом плане звучит и вовсе курьезно: «чтобы людям нравилось» (п. 1 ст. 9 — «Полиция при осуществлении своей деятельности должна обеспечивать общественное доверие к себе и поддержку граждан»). Конечно, «public relations» остается неотъемлемой компонентой деятельности любой организации в публичной сфере, однако сделать эту компоненту лейтмотивом реформирования «федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел» — это, безусловно, новое слово в практике государственного управления.
Очевидно также, что всякая серьезная реформа органа власти должна заключаться не только в изменении формальных норм, регулирующих работу этого органа власти. Она должна включать необходимые изменения в других органах власти, сопряженных с реформируемым. Она должна включать также влияние на необходимые социальные переменные. В этом смысле реформа должна быть системна. Любопытно, что эксперты — как апологеты, так и противники обсуждаемого проекта закона — в один голос говорят, что реформа МВД должна проводиться в ключе реформирования всей системы правоохранительных органов в России, а также судебной системы (хотя и вкладывают в это понятие разный смысл).
В концепции есть важный момент: милицию лишат около 40 функций, передав их другим структурам. А справятся ли другие службы с объемом работ, который несло на себе МВД? Не получится ли та же ситуация, что мы все сегодня не только наблюдаем, но вдыхаем полной грудью этим летом, — последствия расформирования государственной службы лесной охраны в 2007 году? Каковы источники, объемы финансирования предлагаемых преобразований? Нет ответа.
Власти декларируют открытость и готовность выслушать любые предложения по этому законопроекту, но на деле мы не видим никакой заинтересованности в альтернативных предложениях, направленных на глубокое, качественное преобразование сложившейся системы. В свою очередь, анонимная форма предлагаемых реформ (как включенных в представленный на обсуждение законопроект, так и содержащихся в поступивших комментариях) является надежным способом прикрытия некомпетентности, глупости, корысти, поскольку не работает институт профессиональной репутации.
