Сегодня МВД прочно занимает лидирующую позицию в антирейтинге доверия к правоохранительным и правоприменительным органам, пропустив вперед прокуратуру и суды. Даже ФСБ, прямая наследница Комитета госбезопасности СССР, никогда не пользовавшегося любовью большинства советских людей, находится несколькими строчками выше. Более того, согласно результатам общероссийских опросов 70 процентов россиян к милиции относятся с опасением.
19 марта 2010 года Общественная палата РФ и Совет при Президенте России по содействию развитию гражданского общества представили альтернативную концепцию реформы милиции. Многие восприняли это как сигнал, что руководство МВД не способно осуществить системные изменения в органах правопорядка. А одна из межрегиональных правозащитных организаций прямо обвинила Рашида Нургалиева в неисполнении Указа Президента РФ от 24.12. 2009 г. «О мерах по совершенствованию деятельности органов внутренних дел Российской Федерации».
Что происходит с нашей милицией? Что необходимо предпринять, чтобы вернуть правоохранительной деятельности ее изначальное назначение — защищать жизнь, здоровье, честь, личное достоинство, неотъемлемые права и свободы человека? Что дали 20 лет правовых реформ в России? С этими и другими вопросами редакция «Право.Ru» обратилась к заместителю председателя Комитета Госдумы РФ по конституционному законодательству и государственному строительству, члену Комиссии по законодательному обеспечению противодействия коррупции Виктору Илюхину.
Прежние реформы МВД оказались неэффективными. Почему?
— Виктор Иванович, способна ли наша правоохранительная система в обозримом будущем восстановить серьезно пошатнувшееся доверие россиян?
— То есть, верю ли я в успех очередного реформирования МВД? Скажу, что у меня по этому поводу больше пессимизма, чем оптимизма. Как профессионал, я не понаслышке знаю о результатах прежних реформ, которые в целом оказались провальными. Почему?
В системе ломались или, наоборот, возводились «внутренние перегородки» — одни подразделения сливались, другие разделялись, третьи упразднялись. Но всякий раз как-то так выходило, что очередные преобразования вымывали профессиональный костяк сотрудников оперативных служб и наращивали управленческий аппарат. Наверх шли рапорты о проделанной работе, а на деле ситуация в органах правопорядка существенно не менялась, коренные проблемы оставались нерешенными.
Боюсь, нечто подобное происходит и сейчас…
И работа правоохранителей не улучшилась, и пожаров стало больше
— И в чем вы видите параллели с прошлыми реформами?
— Ну, например, почти десять лет назад из компетенции МВД были выведены противопожарная служба и система исполнения наказаний вместе со следственными изоляторами. Инициаторам такого разграничения полномочий, очевидно, казалось, что это позволит милиции сосредочить усилия на главном — охране правопорядка.
И что же, работа милиции улучшилась? Нет, и мы сейчас с вами как раз об этом говорим. К тому же, не стало лучше в стране и с обеспечением противопожарной безопасности. Более того, пожары, сопровождающиеся массовой гибелью людей, участились. Много вопиющих недостатков наблюдается и в исполнительной практике: например, в следственных изоляторах не сокращаются случаи самоубийств, смертей арестованных лиц и т.д.
Сегодня мне, например, глубоко непонятно, с какой целью в качестве одного из направлений реформы предлагается ликвидировать транспортную милицию, а ее структурные подразделения подчинить территориальным управлениям МВД. К созданию единой системы безопасности на транспорте профессионалы шли годами, и оно было оправданным. Сейчас под видом реформ ее пытаются раздробить. И, будьте уверены, преступники, орудующие в поездах, на вокзалах и в аэропортах, активизируются…
— Можно вспомнить в этом ряду и упразднение УБОП…
— Совершенно верно. «Реформаторам» удалось в свое время ликвидировать это структурное подразделение по борьбе с организованной преступностью. Десятки и сотни российских граждан гибнут в результате террористических актов, других тяжких преступлений, многие из которых профессионалы могли бы предотвратить. Эта, я бы сказал, некомпетентная мера, вызванная исключительно межведомственными разборками, способствовала и дальнейшему росту коррупции в стране. В том числе в ее властных структурах, поскольку организованная преступность посредством сложных коррупционных схем нередко оказывается связанной с ними.
Торговля профессиональными возможностями приняла в органах внутренних дел системный характер
— Виктор Иванович, для вас, члена Комиссии Госдумы по законодательному обеспечению противодействия коррупции, эта тема всеохватывающая. Но мы говорим сегодня исключительно о правоохранительных органах…
— Я бы не стал рассматривать сегодняшний кризис милиции, как внутриведомственную проблему. МВД — орган исполнительной власти, который работает с огромными людскими массами. И пороки стражей порядка, в частности, их коррумпированность, воспринимаются гражданами, как пороки, свойственные государству и обществу в целом. Это же совершенно очевидно.
Я вынужден констатировать, что предательство, торговля своими профессиональными и должностными возможностями приняли в милиции устойчивый, системный характер. Непосредственные исполнители, особенно в структурах по борьбе с экономическими, преступлениями, дорожными правонарушениями, не редко обязываются собирать «дань» для своего руководства. Дело доходит до совершенно диких случаев, когда оперативники платят деньги следователям, прокурорам за возбуждение уголовных дел по представленным им материалам проверок.
А тот факт, что сотрудники органов правопорядка только за несколько последних лет совершили десятки тяжких уголовных преступлений, приводя общество в шок, свидетельствует, что они и в самом деле уже предоставляют физическую угрозу безопасности граждан.
Главным объектом реформирования должны стать люди, а не структуры
— Дмитрий Медведев считает необходимым ввести практику ротации руководящего милицейского состава. Это действенная антикоррупционная мера, эффективно работающая во многих правовых государствах. Но в России она всегда была непопулярной: кому охота уходить с прикормленного места?
— Тем не менее, этот шаг надо сделать. При соблюдении кадровой стабильности одновременно нельзя допускать и застоя. Перемещения в милицейской системе должны идти, как по вертикали, так и по горизонтали, и распространяться за пределы района, города и региона. При этом назначения должны мотивироваться деловыми качествами, а не землячеством, преданностью первому лицу и т.д.
Я вообще полагаю, что главным объектом реформирования должны стать люди, а не структуры. Поэтому считаю целесообразным начать с замены руководящего состава органов внутренних дел, включая второй эшелон управленцев. Разумеется, прежде всего, необходимо решительно избавиться от сотрудников, компрометирующих милицию своими низкими морально-психологическими и профессиональными качествами.
Если не произвести существенные кадровые изменения, то нынешний аппарат просто наполнит вновь создаваемые структуры старым содержанием. И реформы не приведут к желаемому результату.
— Но для принятия столь кардинальных мер необходим серьезный кадровый резерв. Где его взять?
— Справедливая критика правоохранительных органов вовсе не значит, что все они насквозь поражены коррупцией и предательством. В МВД ежегодно регистрируется более трех миллионов преступлений, и по ним ведется розыскная и следственная работа. Это огромная, напряженная и зачастую опасная работа. Но она делается. Представьте себе, только в 2009 году при задержании и обезвреживании преступников погибло более 400 сотрудников органов внутренних дел.
Так что здоровая, профессиональная основа в милиции есть. Надо бросить внимательный взор на периферию. Там есть немало грамотных, честных и по-хорошему амбициозных работников, которым можно доверить руководящие посты в МВД с задачей довести реформу органов правопорядка до логического конца, найти и устранить истинные причины, которые подпитывают коррупционные проявления, милицейский «беспредел».
Правоохранительная система сегодня строится на грубом, неуважительном отношении к человеку
— У вас есть свое видение этих причин?
— Не претендуя на истину в последней инстанции, скажу, что недостатки современной милиции тянутся из 90-х годов прошлого века. Процесс ее разложения особенно интенсивно протекал, на мой взгляд, в период ельцинского руководства, когда правовой нигилизм правящей элиты достиг невиданных размеров. Среди жизненных ценностей на первом месте оказалось стремление к обогащению любыми средствами.
Все это не могло не поразить и милицейскую систему. Сотрудникам в те годы месяцами не выплачивали и без того мизерную заработную плату. И многие дрогнули, пошли на сделку с совестью: то есть, «зарабатывали», как могли — «крышевали» бизнес, брали взятки, присваивали вещественные доказательства, фальсифицировали уголовные дела и т.д. Поймите меня правильно: я не оправдываю «оборотней в погонах», просто пытаюсь объяснить, что толкало их на нарушения присяги сотрудника органов внутренних дел.
При этом шел процесс определенного «селекционного» отбора. В милицию приходили люди с еще незапятнанной репутацией, но они поневоле оказывались втянутыми в эту преступную практику. Тем, кто активно пытался разорвать порочный круг, создавались невыносимые условия для работы, вынуждавшие их, подчас, уходить из милиции.
— Получается, что лихие 90-е годы ушли в прошлое, а правовой нигилизм остался?
— В этом отношении мало что изменилось. В правоохранительных органах слово «приказ» по-прежнему звучит гораздо чаще, чем слово «законность». Вы обращали внимание на то, как безжалостно и, притом, безо всякой практической надобности милиция применяет спецсредства, скажем, при задержаниях или разгонах митингов, шествий или пикетов? Как при обысках в офисах работники и посетители без объяснений и оснований для этого кладутся на пол? Это не что иное, как неоправданное и недопустимое насилие над личностью.
Милицейская система нынешних дней во многом взращена на грубом, неуважительном отношении к людям, царившим два десятилетия назад. Жизнь и здоровье гражданина, его права перестали быть ценностью в глазах «силовиков». Человек для милиции стал объектом воздействия, а не объектом защиты. Подобный стиль работы насаждается сверху, спускается в форме инструкций, наставлений, приказов. Не выполнишь приказа – накажут, а за разбитые головы, переломанные ребра и конечности граждан никто спрашивать не станет.
Полагаю, что ссылки на то, что условия работы существенно изменились, и в обществе стало больше агрессии, не могут быть приняты для оправдания таких действий.
«Мочить» террористов надо только в случае, если они оказывают сопротивление
— Но вспышки агрессии, экстремизма и в самом деле стали спутником нашей жизни. Когда мы об этом говорим, то непременно сбиваемся на очень воинственную риторику. Вот и руководители нашего государства после взрывов в московском метро в марте 2010 года заявили, что все террористы будут уничтожены…
— Безусловно, террористов, оказывающих вооруженное сопротивление, надо уничтожать. Здесь действуют правила открытого боя. Но как быть в отношении организаторов и пособников, чья вина в осуществлении терактов не менее тяжкая, чем у исполнителей-смертников? Что делать с задержанными террористами? Тоже всех уничтожать на месте? Но так ведь можно скатиться до внесудебных расправ, а правоприменительная система получит еще один повод к произволу и пренебрежению к человеческой жизни.
Судебная система и прокурорский надзор должны быть выведены из структур органов государственной власти
— Правовые реформы начались в стране почти двадцать лет назад. И в той или иной степени затронули законодательство, работу профильных министерств, силовых структур, прокуратуры, судов. Но иногда складывается впечатление, что левая рука не ведает, что творит правая – перемены в одной области права иногда сводят на нет усилия в другой…
— Я сторонник того, что реформу МВД, других структур правоохранительной системы и судебной власти надо проводить скоординировано. Уголовно-правовая юстиция начинается с дознания, предварительного расследования и заканчивается провозглашением судебных решений и их исполнением. Любое слабое звено может заметно снизить эффективность работы всей системы по противодействию правонарушениям или открыть лазейки для произвола, нарушения законности.
Например, вместо усиления надзора за следствием, органами внутренних дел, прокуроров лишили права на отмену незаконных решений, принятых следователями. Считаю, что законодатель также поторопился, лишив прокуроров права и на принесение протестов на состоявшиеся судебные решения. Полагаю, что надо его вернуть — хотя бы на принесение надзорных протестов. И ущерба принципу состязательности сторон я здесь не вижу.
Глубокую озабоченность вызывает, скажем, и тот факт, что Федеральное Собрание РФ приняло закон о так называемой досудебной сделке прокурора с подозреваемым и обвиняемым. Это будет способствовать, на мой взгляд, разрастанию коррупции в сфере уголовной юстиции.
Далее. Законодатель закрепил обвинительный уклон на стадии первоначального отправления правосудия, включив в УПК РФ дознавателя и следователя в сторону обвинения, а не определил их беспристрастными исследователями произошедшего опасного деяния. Если идти по такому пути, то мы никогда не создадим надежного противовеса обвинительному уклону в судах.
— И это одна из главных причин сравнительно низкого доверия граждан к судебной власти…
— Решение надо искать как раз в выводе судов из структур органов государственной власти. Судебная система, как, кстати, и прокурорский надзор, должна формироваться только законодательными органами. Функции исполнительной власти — финансирование судов и исполнение принятых ими решений. Такое предложение выглядит неприемлемым лишь на первый взгляд, но оно базируется на конституционных положениях, провозглашающих народ единственным источником власти в государстве. Пока же граждане в споре с государством, как правило, терпят поражение.
